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发帖数: 807 | 1 简析福特基金会与中国政府的关系
李立轩
【摘要】 在中国改革开放的大背景下，美国福特基金会与中国政府的关系经历了初期
友好互助、中期缺乏互信、后期彼此认同的发展过程。梳理美国福特基金会与中国政府
的关系，揭示二者发展的趋势：从相互依赖友好、谨慎合作到相对自主的伙伴合作、从
特殊化走向透明化与规范化，既是时代发展需要，也是美国福特基金会与中国政府关系
发展的需要。
【关键词】 美国福特基金会；中国政府；民间组织
【中图分类号l F105 【文献标识码】A【文章编号】 1001-4527(2014)01-0159-08
【基金项目】 国家社会科学基金项目“中国涉外民间组织的政府管理研究”(
12822047)。
【作者简介】 李立轩（1964-），男，湖南常德人，深圳职业技术学院管理学院讲师
，硕士，主要从事人力资源管理教学与研究。
导论
随着改革开放的不断推进，中国社会已进入工业化和国际化快速发展阶段。国民参与社
会管理与服务的积极性日益高涨，公民社会意识不断提高。各种民间组织如雨后春笋般
发展起来。所谓民间组织指的是有着共同追求的公民自愿组成的非营利性社团，具有非
政府性、非营利性、相对独立性以及志愿性等特征。①与此同时，各种境外民间组织也
大量涌人中国并渗入到了社会生活的各个领域。顾名思义，境外民间组织就是由境外公
民自愿组成的非营利性社团，英文术语是civil society。据民政部不完全统计，目前
在中国境内开展活动的境外民间组织已达1万多个，而且这一数据还在逐年上升。如何
正确认识和处理这一庞大的社会群体与中国政府的关系已经成为当今社会发展的当务之
急。在中国众多的境外民间组织当中，美国福特基金会一枝独秀，该基金会与中国政府
在经济、法律和国际关系三个领域合作，不仅是中国改革开放三十年的见证者，一定程
度上也是中国改革开放的参与者。
境外民间组织进入中国可以追溯到十九世纪六十年代，当时中国门户逐渐被外国列强打
开，一些境外民间组织进入中国，主要在教育和医疗等领域支持并影响着中国的发展进
程。上世纪初进入中国的境外民间组织中，基金会对中国社会的影响较为深远，业内资
深人士资中筠曾经高度评价美国洛克菲勒基金会（简称洛氏基金会）：“从成立开始到
1949年退出中国大陆，洛氏基金会对中国的医药卫生、文化教育事业进行了锲而不舍的
广泛的关注和投资，几乎在每一个重要的领域都留下了痕迹，在中国走向现代化的半个
世纪中的影响难以估量”。继洛氏基金会之后，美国福特基金会是新中国成立之后对中
国影响深远的境外民间组织。
面对近些年中国社会结构的发展变化，大量学者对国内民间组织与中国政府的关系做了
研究，一般认为二者之间既有彼此依赖、合作互补，又存在自主对抗的关系。由于境外
民间组织的特殊性和复杂性、及历史原因等诸多因素，鲜有学者对境外民间组织与中国
政府的关系进行深入的探讨和研究，尤其缺乏研究涉外民间组织与中国政府关系的案例
。当前对美国福特基金会的研究也主要集中于其历史发展、对中国社会的影响以及资助
项目等自身发展的研究。目前我国政府管理境外民间组织的经验和相关政策法规的缺失
与空白，使得境外民间组织与中国政府的关系变得错综复杂，敏感而微妙。笔者通过研
读中国现行关于民间组织的政策法规、分析相关历史文献资料、结合对相关部门的调查
与访谈，采取个案研究方式初步探索了美国福特基金会与中国政府的关系，以便让更多
的人了解美国福特基金会等境外民间组织，为最大化地利用外来资源、规避风险提供些
许的参考。
美国福特基金会源于美国福特汽车公司，初起由福特家族成员拿出一部分股票作为基金
，1936年在底特律注册成立。1950年以后逐步脱离了福特汽车公司，成为一个完全独立
的非营利组织，并在纽约成立了总部。1952年在新德里建立了第一个海外办事处。目前
美国福特基金会在全世界有12个办事处，分别为美国本土、拉丁美洲、非洲、中东和亚
洲提供资金援助。据美国福特基金会官方网站最新报道，到目前为止，该基金会已经在
全球捐助善款163亿美元，2011年财政年度资产评估为103亿美元。福特基金会每年收到
近40，000份援助申请，资助其中的1，400个项目。在中国运作的三十多年里，美国福
特基金会已经累计向中国各机构团体和个人捐助了近3亿美元的援助款。
经过七十多年的发展，福特基金会已经成为美国的第二大私人基金会，注册资本仅次于
全球第一的比尔和梅琳达·盖茨基金会。和其他七万多家美国私人基金会一样，福特基
金会由两个部门组成：一个部门主管基金，负责投资保值与赚钱；另一个部门则用所赚
利润的5%来资助项目，负责资助项目的实施。政府只提供免税政策支持，基金会自身进
行市场运作。所以福特基金会在做慈善事业的同时，也要谋求自身的发展。福特基金会
通过在海内外进行项目援助，搜集了大量商业信息，为基金会的投资提供有力证据，保
障基金会的持续发展。目前，福特基金会北京办事处主要资助八个项目：法律与权利、
教育、治理与公共政策、性与生殖健康、环境与发展、国际关系、小额信贷和公民社会
。
随着中国社会不断向前发展，世界政治、经济格局也发生了深刻变化，作为美国知名慈
善机构一一福特基金会，其在中国的地位和影响力，以及与中国政府的关系都不可避免
地发生了一些微妙的变化。美国基金会中心总裁Brad Smith曾经很生动地描述过美国基
金会与政府之间的关系：美国许多基金会的领导人认识到基金会与政府之间的关系其实
就像谈恋爱，一开始彼此有所爱慕，但是在合作的过程中必然出现怀疑和猜忌，实践证
明，要让这个爱情能够开花结果，必须要让美国基金会的运作透明。中国社会在从计划
经济到市场经济转型的过程中，国内民间组织和中国政府的关系也经历了从过分依赖的
亲密合作、至缺乏信任、政府逐步放权到公开透明的自主发展过程。美国福特基金会与
中国政府的合作也不能避免类似经历，二者也走过了从相互信任彼此依赖的“热恋期”
至互相防范，到逐渐走向信息透明和平相处的过程。这一过程中，美国福特基金会逐渐
减少对中国政府的依赖，尽力保持其自主性和独立性，两者的关系也逐步从特殊化走向
规范化。
一、需求合拍的客主友好合作：20世纪八、九十年代美国福特基金会与中国政府的关系
（一）美国福特基金会进驻中国的背景：资源与需求的结合
西方学者萨德尔( Saidel)认为，政府与非政府组织之间的关系并不是单方面的顺从与
服从的关系，而是彼此相互依赖的关系，这是由于它们都掌握着某些重要的资源，因此
形成了资源上的相互依赖关系，从而使得各方在依赖对方的环境中得以生存并得到发展
。在当时的历史背景下，美国福特基金会拥有全世界最先进经济、文化和法制建设的管
理经验和最优秀的专业人才，这是中国当时最缺失的资源；而中国广大的市场和丰足的
人力资源，以及中国政府的大力支持也为福特基金会在中国的发展提供了强大的后盾。
使得二者形成了资源互补、彼此依赖的合作关系。中国改革开放之初，正值“文化大革
命”刚刚结束，经历了十年浩劫的中国满目疮痍，各个领域都遭到了极大的破坏。此时
，中国政府邀请美国福特基金会到中国来帮助发展。福特基金会第四任驻华首席代表华
安德( Andrew Watson)在一次演讲中回忆：“在文化大革命的时候，中国基本上没有法
律，没有法院，没有法官，法律比较落后。但现在中国确定要依法治国，要发展法律，
所以请我们在这个方面提供一些帮助”。美国福特基金会把握契机进驻中国顺应了当时
中国改革开放的需求，为中国改革开放，发展经济，尽快融人世界大环境起到了积极的
推动作用。
美国福特基金会对中国社会的发展也一直抱有极大的兴趣和热情。在上世纪六、七十年
代福特基金会就已经开始在一些欧美国家资助一些关于中国的研究项目。1979年中美关
系实现正常化之后，福特基金会就开始直接资助中国的学术机构和相应的美国机构进行
学术和专业性交流。经过近十年的努力，福特基金会在中国的前期工作得到了中国政府
的认可和支持，并在这样一个认识上展开工作，即：基金会的目的是通过向政府和民间
机构提供赠款，促进人类福利发展和国际和平，基金会对教育、科学、文化、经济和社
会发展活动的资助有助于中国的现代化建设。
（二）美国福特基金会进入中国的方式：获得国务院批准，多与政府机构合作
为了让美国福特基金会能够继续合法地在中国开展工作，1987年7月经国务院批准，中
国社会科学院代表中国政府和所有接受资助的中方单位与美国福特基金会签署了双方合
作备忘录，使美国福特基金会成为新中国第一个获得合法身份的境外基金会。
在中国取得合法身份之后，中国政府成为福特基金会在中国最强大的政治靠山。福特基
金会不仅依赖中国政府提供政策扶持，在人力财力、组织管理等方面也需要政府提供支
持。因此美国福特基金会十分清楚中国“大政府”的强大功能，认为把钱给政府组织能
有更大的影响和效益，也能争取到更多的政府支持与合作机会。基于这一理念，该基金
会从一开始就给予中国的政府组织以极大重视，最初也主要是和一些政府部门进行合作
。据一份报告显示，1995年福特基金会给中国政府组织的资金占其该年对华项目总额的
65%。中国社科院作为业务主管单位，福特基金会给予了该院长期的资金援助。据中国
社科院官方网站透露，在本世纪初美国福特基金会每年资助中国社科院用于课题研究和
机构建设费达100万美元。2002年1月，美国福特基金会获得第四届中华人口“国际合作
荣誉奖”，这足以说明福特基金会在中国大陆开展的援助项目得到了中国政府的认可。
20世纪八、九十年代福特基金会在中国的合作伙伴大部分是政府部门（包括国家部委和
一些地方政府）、科研院所、高校、也有一些非营利的民间组织。资助的项目主要是研
究课题、举行研讨会等。福特基金会也资助一些年轻有为的中国学者去美国学习，为中
国培养了一批专业化人才，同时也为中美两国几代学者建立了密切的人际关系网络，福
特基金会所做的这一切都为两国关系的良性发展做出了积极的贡献。
（三）美国福特基金会与中国政府的合作形式：签署协议备忘录和建北京办事处
福特基金会是由国务院直接批准进入中国的境外民间组织，它和中国政府合作的基础是
由国务院授权中国社科院签署的《合作备忘录》。备忘录明确规定了中国政府、中国社
科院与福特基金会之间的责任和义务；同时，协议备忘录中也明文规定基金会及其工作
人员和家属要遵守中华人民共和国的法律、法规，尊重中国的风俗习惯；福特基金会的
援助项目不得有害于中华人民共和国的利益和公共秩序。只有在保证中国国家利益和社
会稳定的前提下，福特基金会才能在中国开展各项援助和研究工作。这份协议备忘录反
映了中国政府与美国福特基金会不仅有互信互助的合作关系，同时也规定代表中国政府
的中国社科院对基金会也负有业务指导、协调和监管的责任和义务。
为了帮助美国福特基金会顺利地在中国开展工作，1988年2月国务院下发了一份文件，
批准美国福特基金会在北京设立办事处，中国社科院为办事处的协调单位。这样美国福
特基金会便成为了第一个在中国大陆设立办事处的境外民间组织。北京办事处的成立为
其在中国开展工作提供了极大的便利，这在当时的历史环境下可以说是特事特办，是中
国政府对境外民间组织管理工作的一次重大突破。由此可见，当时中国政府对美国福特
基金会在华工作是给予了高度评价和肯定的，同时，中国政府也为美国福特基金会在海
外的事业拓展提供了一个巨大的实验基地和一个重要的国际大平台。
（四）客主友好合作：相互信任、波此尊重
改革开放初期，为适应当时中国发展重点需要，福特基金会和中国政府在互助互信的基
础上，在经济、法律和国际关系三个领域开展了全面而深入的合作。美国福特基金会对
中国实质性的援助获得了中国政府的认可与尊重，两者保持着一种类似“客人”和“主
人”之间的友好合作关系。二者互助互信、彼此依赖、共同发展，中国政府在合作中表
现得积极主动。现任美国福特基金会在华首席代表菲茨杰拉德在中美建交30周年接受记
者采访时说：原来是中国社会科学院当福特基金会的“主人”，那个时候福特基金会是
中国人民政府的“客人”，而且我们和中国政府的关系也一直都很好。他还强调两国的
关系不仅仅体现在国家对国家、政府对政府，而且人民对人民的关系也不能被忘记。
尽管在早期的合作中两者互相信任彼此依赖，特别是在当时的计划经济时代，福特基金
会对中国政府的依赖程度较高，但作为一家具有独立法人资质的非政府组织，福特基金
会具有独立于政府、非政治化的特点，享有不受政府干预、自主管理和独立决策的权力
。其审查立项申请拨款程序完全由福特基金会独立运作，与中国政府没有任何直接的关
系。首席代表和项目经理负责受理申请，对资助项目和申请人进行严格的审核与评估，
最后将申请报告推荐到福特基金会纽约总部审批并拨款。福特基金会根据自己的意愿选
择政府机关、大学、研究所和培训机构、民间组织或其他机构，也可以是个人作为资助
的对象。自主性是非政府组织最重要的特征，中国政府也十分尊重美国福特基金会在中
国项目实施中的独立自主权，并给予积极地支持与配合。在组织上，美国福特基金会是
挂靠在中国社科院下面的一个境外慈善机构，但在合作过程中，二者又是独立的合作主
体。
二、缺乏互信、减少依赖的谨慎合作：20世纪末一21世纪初期美国福特基金会与中国政
府的关系
（一）世界格局的变化导致二者出现信任危机
继上世纪末前苏联解体之后，本世纪初独联体和中亚国家相继发生了以非暴力手段进行
政权更迭的“颜色革命”，其性质和二战后20世纪五、六十年代冷战时期西方颠覆社会
主义国家的“和平演变”战略类似，都是以支持国内反对派、传播西方价值观、用非武
力的形式推翻现任政权，试图把这些国家逐步演变成和西方国家一样的“自由民主世界
”。很多中外学者认为，一些西方慈善机构和基金会暗中支持，成为发动“颜色革命”
的幕后推手。被认为起了重大作用的索罗斯基金会创始人乔治．索罗斯在他最新的著作
《这个时代的无知与傲慢》中也坦言：“俄罗斯总统普京认为我应对格鲁吉亚和乌克兰
所谓的颜色革命负责。我承认在其中一些事件和其他事件中，我确实起到了一定作用，
这也是事实。我的基金会在前苏联的部分成员中开展了积极行动，并且为努力将这些国
家转变成开放社会的力量提供支持”。这位自诩为“无国界政治家”的金融家和慈善家
和他的索罗斯基金会最终被普京总统赶出了俄罗斯。因为很多人认为索罗斯基金会的部
分活动带有十分浓厚的政治色彩，通过援助和扶贫等活动向接受国输出西方的意识形态
和价值理念，是“街头政治”中发挥重要作用的特殊力量。导致后来该基金会的中枢机
构“开放社会研究所”在东欧多个国家，包括白俄罗斯、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦纷
纷受挫，被取消注册资格或遭遇起诉。
早在本世纪初，西方学者披露“福特基金会、洛克菲勒基金会、卡内基基金会”等著名
基金会都是美国中央情报局设立的幌子基金会，这些基金会对所有国际活动的赞助经费
有一半是来自中情局。不管这些信息是否属实，但也确实有相当一部分中西方学者认为
，一些大牌基金会与本国政府都有着直接或间接的联系。“和平演变”是西方颠覆社会
主义国家的一项长期的战略，也是东欧剧变的一个重要因素。“颜色革命”之后，中国
和俄罗斯政府高层领导都更加深刻地认识到西方“软势力”对国家安全和社会稳定的严
重威胁，随之也加大了对境外民间组织在华活动的监管力度。在这样的大背景之下，一
直和中国政府有着良好合作关系的美国福特基金会以及受其捐助过的机构和个人也陆续
遭到一些社会人士的质疑，至今网络上对中国部分知名经济学家的质疑之声仍未消失。
受国际大环境的影响，美国福特基金会和中国政府的合作逐渐出现了信任危机，两者之
间的关系也变得更加敏感而微妙、更加矛盾和复杂。
（二）中国社会的巨大变革减少了彼此的依赖
20世纪八十年代中国的政治经济实力和美国的差距还很大，不足以构成对美国利益的威
胁二经过三十多年的改革开放之后，中国的政治经济实力均得到长足发展，国际地位也
得到了很大提升，如今已跃升为世界第二大经济体，在国际事务中享有越来越大的话语
权。面对中国的崛起，不少西方人士鼓吹“中国威胁论”，而且采取各种手段抑制中国
的发展。特别是美国一直担心中华民族的复兴会挑战它在世界的霸主地位，长期以来处
心积虑地用各种手段影响和阻碍中国的和平崛起。目前美国已将战略重心转向亚太地区
，把中国当成是美国利益的最大威胁。作为代表西方价值观和与美国政府有着千丝万缕
联系的福特基金会，其在华资助的活动，必定要引起中国政府和社会各界人士的警惕和
关注，也势必会影响它与中国政府机关的合作关系。
中国的经济、法治和国际关系制度日趋完善，中国逐渐自主摸索出了一条适合本国国情
的具有中国特色社会主义的发展道路，国内民间组织的蓬勃发展且初具规模，客观上使
中国政府不再像以前那样依赖强大的外援支持。据相关人士透露，从2004年开始中国政
府逐渐减少了与美国福特基金会的直接合作项目，其挂靠单位中国社科院也减少了对福
特基金会的资金依赖和技术支持，在更多领域力求自主研究和发展。分析最近三年福特
基金会的年度工作报告发现，2010年该基金会只资助了中国社科院两个关于可持续发展
项目，其资助金合计132，188美元，仅占全年金额的1%; 2012年仅资助了中国社科院开
展了一次对草原退化的科研项目，其资助金为67,495美元，这些数据和往年相比有大幅
下降趋势。减少了与中国政府及其下属机构的合作之后，美国福特基金会更多地转向了
与民间组织和社会团体的合作，把工作重点转向了教育、扶贫、卫生健康、社会治理等
民生问题的资助与研究。与民间组织的合作虽然不能充分分享政府资源，但福特基金会
也相应地减少了对中国政府的依赖，可以在项目实施过程中拥有更多自主权，充分发挥
其独特优势推动自身组织的发展。
（三）中国政府与美国福特基金会继续保持谨慎合作
作为在新中国运作时间最长、影响最大的境外民间组织之一，美国福特基金会仍然努力
和中国政府保持谨慎合作关系。通过不断调整工作方向，尽量避免直接资助敏感项目，
改变与中国政府的合作方式来适应中国社会和国际环境的发展与变化。福特基金会上任
首席代表华安德认为：福特基金会在华工作过程中基本上没有遇到什么大的困难，他对
福特基金会在中国的发展充满了信心。其实无论是中国的政府组织还是民间组织，特别
是资金严重缺乏的草根组织，在实践中仍然希望得到像福特基金会这样一个拥有雄厚资
金、先进技术组织的援助，但囿于目前复杂的国内外环境，中国政府对境外民间组织管
理又缺乏有效法律法规和管理经验，以及对国家安全和社会稳定的担忧，中国政府与美
国福特基金会的合作呈现出矛盾、复杂的心态。这种情况下，两者继续保持一定距离，
呈谨慎合作的态势。
三、多元平衡合作：21世纪以来美国福特基金会和国内民间组织、中国政府之间的合作
关系
尽管国际大环境和中国社会的变化给美国福特基金会在中国的工作带来一定程度的影响
，但它如今仍然是中国最活跃、影响力最大的境外慈善机构之一。这不仅仅是因为该基
金会在中国有30多年的资助经历，和中国政府有过长期的信任基础和比较强大的社会人
际关系网络，更重要的则是美国福特基金会善于应变，立足中国国情努力改变工作方向
。一直以来都很重视灵活地与中国政府保持良好的合作关系，争取中国政府的支持，这
是美国福特基金会三十多年来能够在中国成功开展工作的重要前提之一。与此同时，中
国的民间组织得到了持续迅猛发展。据中国社科院发布的2012《民间组织蓝皮书》指出
：截至2010年底，全国共有民间组织44.6万个。2010年，全国44.6万个民间组织吸纳了
社会各类就业人员618.2万人，比上年增长了13.5%。这一支强大的社会力量不仅为我国
的现代化建设，同时也为美国福特基金会在中国的项目实施提供了人力援助。这样，福
特基金会除了选择和政府合作之外，还可以选择众多的民间组织作为合作伙伴。利用加
强与民间组织的合作，福特基金会不仅解决了人力资源的问题、降低了政治风险，而且
还在对中国政府的依赖和自主性之间起到一种平衡作用，努力在这种多元关系中谋求自
主发展。
（一）顺应历史潮流改变工作重点，继续争取中国政府的支持
为了适应中国国情的发展变化，美国福特基金会自从建立北京办事处以来，曾多次调整
其工作内容，扩大在中国的资助领域和研究范畴。1989年和1990年新增了环境与发展和
生殖健康项目；2001年又增添了教育和文化项目，于2009年再次调整了工作重点，着力
促进社会部门的建设，支持制度性的改进，希望能帮助中国解决一些社会问题。为了在
这些问题的研究上取得成功，美国福特基金会很清醒地认识到他们必须依赖中国政府的
支持。现任首席代表菲茨杰拉德在《民间组织在线互动交流简报》中直言不讳地说：“
按我们的经验是一定要政府部门参加，不一定是政要，也可能是政府或者省级，比如说
民政部，地方的民政厅、民政局等等，如果他们能资助地方民间组织，那么民间组织会
发展非常快，因此我们比较希望能跟它们一起合作，这样我们所资助的项目效果肯定会
很好”。
（二）加强与国内民间组织合作，降低政治风险、谋求自主发展
自上世纪末减少了直接资助政府项目以来，福特基金会根据组织的意愿和社会需要，更
加充分自主地在中国选择合作项目和合作伙伴，开始在与中国政府和民间组织的合作中
寻求自主发展。把工作重点从政府机关转向社会部门的建设和社会问题的研究之后，福
特基金会便开始资助一些国内的民间组织开展项目实施工作，加强与中国民间组织包括
少数草根组织的合作。因为福特基金会只提供资金援助，并不直接参与项目的具体实施
，而这些社会问题的研究都需要大量的人力和物力投入，需要多方人士长期努力合作才
能取得最终的成功。因此福特基金会往往既需要中国政府的支持，也需要民间组织的援
助。这样在合作方式上就呈现出福特基金会、国内民间组织（包括草根组织）和政府机
关的一种多元关系的合作。
选择什么样的项目负责人和民间组织对福特基金会的项目运作十分重要。资助项目能否
取得成功与项目实施者息息相关。福特基金会根据自己的判断，选择他们认为有创新能
力和开拓精神、信誉良好的社会人士或者民间组织作为实施项目的合作伙伴。这种多元
关系的合作不仅帮助福特基金会用最少的钱办最多的事情，达到资金利用率最大化；而
且中国政府的参与还为福特基金会的资助项目提供了政治保护伞。作为一个资助型的非
政府组织，福特基金会并不需要直接全程参与项目的实施。如果在项目开展的过程中，
即使触及了某些敏感领域，福特基金会作为资助方也不会承担主要责任，因为负责具体
操作和实施的是受资助的民间组织或个人。而且从中还有中国政府的参与和支持，中国
政府也要承担一部分后果，因此这种多元合作关系也起到了责权分散平衡的作用，这就
在一定程度上帮助美国福特基金会降低了政治风险。但同时，作为一个境外民间组织，
它的活动必然要在一定程度上受到一定的限制。境外民间组织在中国开展任何一项工作
，都会在相关部门的指导和监管之下，依照中国法律法规办事，如有违法违规行为，也
必将受到中国法律的制裁。
四、从特殊化到规范化的相对自主的伙伴合作：未来美国福特基金会与中国政府关系的
发展趋势
伴随中国经济的迅速发展，人民的物质生活水平已得到极大提高，全社会对公益事业的
关注度与日俱增，要求提高社会组织和政府管理工作透明度的呼声也越来越高。为了回
应中国社会不断发展变化的需求，美国福特基金会和中国政府也在逐步对自己的工作进
行了调整和改革。中国政府加快政社分开、进一步完善信息平台、拓宽社会监督渠道，
推动依法行政，由此推动二者之间的关系逐步从特殊化走向规范化，从人伦化逐渐走向
法制化，最终形成一种即相互依存又相对自主的“伙伴关系”。这既是各自谋求自主发
展的需要，也是当今时代的发展趋势。
（一）中国的法制化建设使二者关系从特殊化走向规范化
美国福特基金会和中国政府在合作初期，新中国还没有真正意义上的民间组织，既没有
管理民间组织的相关法律，更没有民间组织的管理经验。因此在当时特殊的历史时期，
中国政府给予了美国福特基金会诸多特殊的“待遇”和“特权”。两者以一种类似“客
人”和“主人”的特殊关系进行合作。特殊化还表现在其准入方式：福特基金会是由国
务院直接下达一份特殊文件批准，和中国社科院签署《合作备忘录》在巾同取得合法身
份的。不像其他的境外民间组织，美国福特基金会没有在中国民政部进行登记注册，这
是鉴于当时特殊历史时期的特殊做法，可谓是特事特办。
在过去三十年里，中国政府在加强经济建设的同时，也加快了法制化建设、民主化建设
的步伐。经过多年不懈的努力，我国民间组织的立法工作取得了很大成就。从1998年开
始，国务院陆续对《社会团体登记管理条例》、《基金会管理办法》等相关的政策法规
进行了修订和补充。2004年修订了《基金会管理办法》，将现有非政府组织管理法律法
规扩大到适用于在华国际非政府组织，建立“归口登记、分级管理、双重负责”的管理
模式。这一条例标志着中同对在华境外民间组织的管理从“无法可依”阶段迈入“有法
可依”阶段，“至此，诸多境外基金会可以根据这一条例在中国登记注册，取得合法身
份。2009年民政部颁发了一系列关于社会团体管理的文件和通知，对简化社会团体的登
记和备案工作手续，和社会捐助信息公示工等都做了明确的要求。2012年8月，民政部
又出台了《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》，明文规定了对案件情节复杂或
者重大的违法行为，可给予限期停止活动、撤销登记以及较大数额罚款等较重的处罚：
这些条例法规的出台有利于保障各民间组织的合法权利，引导民间组织健康发展，也使
行政管理与监督工作有法可依。法律法规是中国政府和一切境外民间组织合作的前提与
基础，使中国政府对所有的境外民间组织实现了规范化管理，任何组织或个人都不得享
有特权。美国福特基金会与中国政府之间的关系也将随之变得更加简单明了、公开而透
明，从过去的特殊化走向规范化的进程。
（二）未来一段时间二者将是相互依存又相对自主的“伙伴关系”
在中国进行全面深化改革开放的30年里，美国福特基金会在我国的发展也与时俱进，通
过不断转移工作重点迎合了中国政府不同时期的发展需求，为我国的现代化进程做出了
有目共睹的贡献。福特基金会在中国的健康发展不仅获得了中国政府的肯定，也得到了
国内民间组织和很多社会人士的认可，在中国赢得了较高的声誉和社会公信力。这种品
牌效应也会帮助福特基金会减少在人力物力上对政府的依赖性，使其在项目运作中享有
更多自主权。目前国内很多民间组织、学术团体和专家学者都和福特基金会有多方领域
的合作。已经具有七十多年历史的福特基金会不仅拥有一流的管理团队，还在全球建立
起了非常庞大的工作网络信息系统，可以接受来自全社会乃至全世界的质疑和监督。尽
管还有来自不同领域的不同的声音，甚至还有一些存在质疑和争议的问题，但美国福特
基金会已经日渐成为一个管理越来越现代化、信息越来越透明化的国际组织，这已经成
为了一个不争的事实。美国福特基金会在中国的发展和中国社会改革开放的步伐是一致
的，通过30多年的磨合共处，二者之间的合作关系也越来越趋向透明化、规范化和健康
化，在相互依存的基础上保持各自的独立性和自主性。
美国福特基金会在中国的良性发展为与中国政府形成良好的合作关系创造了有利条件，
而中国的政治体制改革更是为两者发展健康长久的伙伴关系提供了有力保障。党的十八
大明确提出了要加快社会组织去行政化，要求政府向社会放权让利，让社会组织享有更
大的自主权。实现政社分开、转变政府职能、依法自治，这即是我国社会组织发展的必
然趋势，也是实现国家转型升级的重要抉择。根据中国的国策和时代发展潮流，我们可
以期待在未来一段时间中国民间组织对政府的依赖性会逐渐减少，而相应地民间组织能
够享有更多自主权。与此同时，我们也必须清醒地认识到，中国社会的转型和法治化社
会的建设不可能一蹴而就，需要几十年甚至更加漫长的探索时间。特别是对境外民间组
织的管理还缺乏足够的实践经验和切实可行的法律支撑。在相当长的一段时间内，中国
政府对社会组织将实行一边放权一边监管的模式，短期内政府的“拐杖”作用还不可忽
略。为了争取更多的资源和发展空间，民间组织仍然摆脱不了对政府一定程度的依赖。
美国福特基金会虽然是一家拥有资金雄厚、技术先进和管理经验丰富的境外民间组织，
它在中国执业的合法性、项目的顺利运行和组织的合法权益都离不开中国法律的保障，
依然需要中国政府的支持。中国政府在境外民间组织的管理中仍然担任着一个重要的角
色，担当着帮助和指导境外民间组织在我国健康发展的重任。这时候，职能分散、权力
缩小的政府和福特基金会的合作就会呈现出一种互动互补、相互依存又相对自主的“伙
伴关系”，这也是一种双赢的局面。和以往彼此依赖、缺乏信任和互相防范相比，这种
双赢的“伙伴关系”是最健康最持久的合作关系，也是我们所期待的中国政府和所有境
外民间组织的良好合作关系。
结语
众所周知，美国福特基金会在中国的业务进展并非一帆风顺，但它三十多年以来风雨无
阻、坚持不懈，为中国的公益事业所做的贡献有目共睹，有着不可取代的价值。国际国
内大环境的变化几度影响着美国福特基金会与中国政府的合作关系，但二者都能顺应时
代发展的潮流与时俱进，通过调整工作方向和内部改革，达到求同存异、继续合作的目
标。特别是在与中国政府的合作过程中，福特基金会能立足中国国情，对中国政府既有
依赖性，又保持其独立自主性。随着中国法制化社会建设的不断深入，美国福特基金会
与中国政府之间的关系也变得更加规范化和透明化。美国福特基金会与中国政府的关系
二者发展的趋势：从彼此依赖到自主合作、从特殊化走向透明化与规范化，这既是时代
发展需要，也是美国福特基金会与中国政府关系发展的需要。通过与美国福特基金会的
长期合作，中国政府也积累了丰富的管理境外民间组织的经验，对指导与管理其他境外
民间组织在中国开展公益事业有着借鉴意义。
[责任编辑 赵长峰] |
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